ساختار نامناسب اقتصاد ایران همواره مورد اذعان تمامی كارشناسان اقتصادی داخلی و خارجی بوده است و در این میان حجم بسیار بزرگ دولت و دخالتهای فراوان آن در اقتصاد، محور ساختار نامناسب اقتصادی ایران برشمرده می شود. مقاله زیر كه توسط دكتر «مسعود نیلی» مؤلف استراتژی توسعه صنعتی كشور و از كارشناسان مطرح اقتصادی در شانزدهمین همایش سالانه سیاستهای پولی و ارزی ارائه شده است، به بررسی حجم دولت در ایران از چارچوبهای دقیق تر می پردازد.
در چارچوب مدلهای استاندارد اقتصادی، اندازه دولت به شكل U معكوس با رشد اقتصادی مرتبط است. افزایش مخارج دولت منجر به عرضه بیشتر كالاهای عمومی می شود و به رشد اقتصادی كمك می نماید؛ اما از طرف دیگر، افزایش مخارج دولت مستلزم افزایش مالیات و در نتیجه كاهش پس انداز و سرمایه گذاری خواهد بود كه رشد اقتصادی را كاهش می دهد. به منظور واقعی تر كردن ارتباط بین فعالیتهای دولت و رشد اقتصادی در اقتصاد ایران، سه كانال تأثیر از طرف فعالیتهای دولت بر رشد اقتصادی در نظر گرفته شده است. كانال اول، مربوط به فعالیتهای بودجه ای است. كانال دوم، تصدی های دولت و كانال سوم تأثیر فعالیتهای غیربودجه ای دولت، شامل انواع مداخلات در بازارهای مختلف است. نتایج مطالعات نشان می دهد كه اندازه دولت در حوزه بودجه عمومی و نیز اندازه دولت در حوزه تصدی ها به طور معكوس با رشد اقتصادی ایران مرتبط هستند. دخالت های غیربودجه ای دولت نیز به طور مطلق دارای اثر كاهنده بر رشد هستند. تخمین های به عمل آمده بیانگر آن است كه دولت در حوزه عمومی، كوچكتر از اندازه بهینه و در حوزه تصدی ها بسیار بزرگتر از حد مطلوب است.
با توجه به این كه دولت شاخصی از سیاستهای مالی است، بانك مركزی نیز شاخص سیاستهای پولی در نظر گرفته می شود. از آنجا كه نقش دولت همواره در حوزه سیاستهای پولی، غالب بوده، در مدل هایی كه روی اثرات فعالیت دولت بر رشد اقتصادی متمركز هستند، نقش سیاستهای مالی را مدنظر قرار می دهند و به نقش هزینه های دولت نگاه می كنند. یعنی دولت از طریق تأمین امنیت، آموزشهای عمومی، بهداشت، تضمین حقوق مالكیت و غیره فضای مناسبی را فراهم می آورد برای این كه سرمایه فیزیكی و نیروی انسانی بتوانند بر تولید سرانه تأثیر بگذارند. یك بعد مثبت دولت در اقتصاد، تأثیر آن بر ورودی تولید اقتصاد است، بنابراین دولت از این طریق می تواند بر سطح بلندمدت و رشد فعلی تولید ناخالص داخلی اثر بگذارد. اما از آنجا كه فرض بر این است كه درآمدهای دولت از مالیات تأمین می شود، بنابراین افزایش اندازه دولت به علت جمع آوری درآمد از جامعه باعث می شود كه میزان پس انداز در جامعه كاهش یابد و متعاقباً سرمایه گذاری و رشد اقتصادی نیز روندی نزولی در پیش بگیرند.
در مدلهای سنتی اقتصاد، دو مكانیسم برای بررسی تأثیر فعالیتهای دولت بر رشد اقتصادی وجود دارد: یكی تأثیر مثبت هزینه های دولت بر رشد اقتصادی و دیگری تأثیر انقباضی هزینه های دولت بر رشد اقتصادی.
در واقع رابطه ای كه میان اندازه دولت و رشد اقتصادی وجود دارد، رابطه U معكوس است. یعنی در مقاطع اول كه حجم دولت خیلی بزرگ نیست، وجه عرضه كنندگی كالاهای عمومی دولت، غالب می شود و به رشد اقتصادی كمك می كند. زمانی كه اندازه دولت از سطح حداكثر عبور می كند، بعد كاهش پس انداز و اثر انقباضی هزینه های دولت، غالب می شود و رشد اقتصادی كاهش پیدا می كند.
اگر در اقتصادی (همچون اقتصاد ایران) هزینه های دولت فقط از مالیات تأمین نشود و یك منبع درآمدی دیگر (فروش نفت) وجود داشته باشد، همچنان رابطه U معكوس میان اندازه دولت و رشد اقتصادی وجود خواهد داشت. تنها تفاوت، این است كه فراهم بودن منابع نفت موجب می شود كه دولت بتواند با مالیات كمتر، همان حجم از فعالیت را در اقتصاد داشته باشد.
آنچه كه در رابطه با اقتصاد ایران مطرح است، این است كه فعالیتهای دولت در كشور ما شباهتی به اقتصادهای پیشرفته ندارد. در ایران علاوه بر چگونگی كسب درآمد (كه بیشتر بر صادرات نفت متكی است تا مالیات)؛ با عدم تعادل بلندمدت در بودجه نیز روبه رو بوده ایم. معمولاً دولت های ایران برای مقابله با این عدم تعادل بودجه ای، یا به هزینه ها فشار آورده اند، یا از طریق انتشار اوراق مشاركت به استقراض عمومی روی آورده اند و یا از بانك مركزی استقراض كرده اند. تمام سازوكارهای ذكر شده از لحاظ تأثیر بر تورم، پس انداز خصوصی و سرمایه گذاری می توانند بر رشد اقتصادی نیز اثر بگذارند. آنچه كه مشخص است، دولت ها در ایران در دامنه ای وسیع تر و فراتر از سیاستهای مالی، بر اقتصاد اثر می گذارند، دولت در ایران علاوه بر این كه یك بنگاه دار اقتصادی بزرگ است، دخالتهای غیربودجه ای فراوانی نیز (چه در سطح خرد و چه در سطح كلان) در اقتصاد می كند، بدون این كه رقم شفاف یا مستقیمی از این دخالتها در هزینه ها و درآمدهای سالیانه دولت، انعكاس یابد. از این دخالتهای غیربودجه ای می توان به دخالت دولت در بازار كار از طریق اعمال مقررات ویژه؛ دخالت در بازار سرمایه، پول و ارز از طریق تعیین نرخ ارز یا تعیین دستوری نرخ بهره؛ یا دخالت در تجارت خارجی از طریق اعمال تعرفه ها یا موانع غیرتعرفه ای اشاره كرد. نكته حائز اهمیت این است كه دخالتهای فوق مثلاً تغییر نرخ بهره در هیچ جای بودجه منعكس نمی شوند اما مسلماً این تصمیم تأثیر بزرگی بر رشد اقتصادی خواهد داشت. افزون بر این، نباید دخالتهای دولت در مقیاس خرد همانند قیمت گذاری و سازمان بازار را در بررسی اندازه دولت فراموش كرد.
عدم شفافیت اندازه دولت ایران در بودجه تا آن حد است كه مثلاً اگر ارقام مربوط به هزینه های دولت و تولید ناخالص داخلی به یك اقتصاددان خارجی كه با اقتصاد ایران آشنایی ندارد، داده شود و این دو رقم را به هم تقسیم كند، این گونه تصور می كند كه دولت در ایران از سال ۱۳۵۶ به بعد نقش خود را مرتباً كم كرده و حجم دولت مرتباً كوچك تر شده و در مقابل، بخش خصوصی رشد كرده است. این اشتباه، به علت عدم شفافیت در بودجه و عدم انعكاس دخالتهای غیربودجه ای دولت در بودجه های سالانه به وجود می آید. البته یك اشكال دیگر هم این است كه به علت نرخ ارز و قیمت انرژی، شاخص اندازه دولت، حجم واقعی آن را حتی در مقیاس واقعی خودش هم نشان نمی دهد. اشتباه مصطلح در دولتهای مختلف ایران این بوده است كه شاخص اندازه دولت را از تقسیم رقم بودجه كل بر تولید ناخالص داخلی محاسبه می كرده اند. علت این اشتباه این است كه بودجه كل از جمع بودجه عمومی و بودجه شركت های دولتی به دست می آید. بودجه عمومی كه عبارت است از مخارج دولت در هزینه های عمومی، از آنجا كه پرداخت به عوامل تولید تلقی می شود، از جنس ارزش افزوده است بنابراین می توان آن را به تولید ناخالص داخلی (كه آن هم از جنس ارزش افزوده است) تقسیم كرد كه مخرج این كسر هم از جنس ارزش افزوده خواهد بود. اما اشكال به بودجه شركت های دولتی برمی گردد، كه در واقع از جنس ارزش ستانده است چون فروش شركت های دولتی است. بنابراین نمی توان بخش بودجه شركت های دولتی را كه از جنس ارزش ستانده است، با بودجه عمومی كه از جنس ارزش افزوده است، جمع كرد و آن را به تولید ناخالص داخلی تقسیم كرد. براساس روش اشتباه فوق و با تكیه بر ارقام بودجه دولت، ملاحظه می شود كه در سال ۱۳۸۳ اندازه دولت۹۰ درصد تولید ناخالص داخلی است و احتمالاً طی دو سال آینده به بیش از ۱۰۰ درصد آن خواهد رسید كه رقم عجیب و اشتباهی است كه دولت بیش از كل تولید ناخالص داخلی مصرف كرده باشد. البته تاكنون راه حل دیگری نیز برای تعیین اندازه دولت وجود نداشته است. به همین منظور ارقام سازمان حسابرسی كه بودجه شركت های دولتی را بررسی می كند (و در نتیجه شاخص خوبی برای عملكرد بودجه شركت های دولتی است) را استخراج كرده و آنها را به ارزش ستانده اقتصادی تقسیم كردیم كه این شاخص، بیانگر تصدی های دولت است. براساس محاسبات صورت گرفته، به جز سال ۱۳۷۴ كه به علت رشد تورم، تصدی های دولت كاهش یافت، حجم این تصدی ها تاكنون روند مستمر صعودی داشته است.
از طرف دیگر شاخصی تركیبی نیز برای تعیین فعالیت های غیر بودجه ای دولت تعریف شده كه دارای ۷ جزء و ۳۸ متغیر است. این شاخص نیز نشان می دهد كه در سال های پیش از انقلاب و قبل از افزایش ناگهانی بهای نفت، دولت دخالت های محدودی در اقتصاد داشته است. ولی به یكباره پس از انقلاب اسلامی دخالت دولت در اقتصاد، با جهشی چشمگیر مواجه شده و این روند به صورت تقریباً مستمر تاكنون ادامه یافته است. در سال های برنامه سوم توسعه به علت شرایط عمومی مساعدتری كه در اقتصاد كشور ایجاد شد، شاخص تصدی های دولت روند نزولی گرفت.
به طور كلی اگر تقریب اولیه گرفته شود، مشخص می گردد كه میان شاخص اندازه دولت و رشد تولید ناخالص داخلی رابطه U معكوس وجود دارد، پس می توان حدی از اندازه دولت را تعیین كرد كه با حداكثر رشد اقتصادی همراه باشد.
محاسبات نشان می دهد افزایش ۱۰ درصدی هزینه های عمرانی در صورتی كه همراه با خلق پول جدید (كسری بودجه) باشد، یك درصد رشد اقتصادی را كاهش می دهدكه به علت جمع جبری اثرات هزینه های دولت بر رشد اقتصادی است اندازه بهینه دولت برای تحقق حداكثر رشد اقتصادی فرض بر این است كه تصدی های دولت تا حدی برای رشد اقتصادی، لازم و بیش از آن، مضر است. این بخش ضروری، شامل بخش هایی است كه به علت صرفه به مقیاس یا به سبب حجم سرمایه مورد نیاز، دولت ناچار به سرمایه گذاری در آنها است. به عنوان مثال می توان به راه آهن و انرژی اشاره كرد كه سرمایه گذاری در آنها برای بخش خصوصی مقرون به صرفه نیست. اگر افزایش اندازه دولت در بخش بودجه عمومی با خلق پول جدید (كسری بودجه) همراه باشد، تأثیری منفی بر رشد اقتصادی خواهد گذارد. از سوی دیگر، در شرایطی كه به نظر می رسد سیاست بودجه انبساطی، اثر مثبت بر رشد اقتصادی خواهد گذارد، اما محاسبات نشان می دهد كه عدم تعادل در بودجه، رشد اقتصادی را كاهش می دهد. در مقابل، مخارج دولت در سرمایه انسانی با یك تأخیر ۲ساله بر رشد اقتصادی اثر مثبت می گذارد. در بودجه متوازن، هزینه كردن برای آموزش، اثر مثبت اما با تأخیر بر رشد اقتصادی خواهد داشت. هزینه های دولت به جز هزینه های نیروی انسانی نیز با رابطه درجه ۲ با رشد اقتصادی مرتبط است. بنابر فرض های فوق، می توان اندازه ای بهینه برای اندازه دولت، تخمین زد.
نكته مهم این است كه در اقتصاد ما، دولت در بخشی كه تئوری های مدرن معتقد به دخالت دولت هستند، ضعیف تر از سطح استاندارد حضور دارد و در بخش تصدی ها بزرگتر از حد مطلوب است. به عبارت دقیق تر، دولت ها در ایران در بخش حاكمیت، ضعیف تر از سطح استاندارد هستند، حال آنكه مداخلات بسیار بی جای دولت همواره اثرات منفی بر رشد اقتصادی گذارده است.
از این رو ضروری است كه دولت در ایران مداخلات خود را در اقتصاد كمتر كند و اجازه دهند كه بنگاه های اقتصادی براساس مكانیسم های انگیزشی خود حركت كنند. دولت باید تصدی های خود را كاهش دهد و در مباحث مربوط به عرضه كالاهای عمومی، حضور خود را مؤثر تر سازد. معمولاً در اقتصاد ما برعكس شرایط مطلوب اقتصادی عمل شده است و دولت در بخش های آموزش، تأمین امنیت و تأمین اجتماعی ضعیف عمل كرده اما در مقابل، بنگاه های متعدد اقتصادی را در اختیار دارد و در بازارهای مختلف، حضور اخلال گرایانه دارد. محاسبات نشان می دهد افزایش ۱۰ درصدی هزینه های عمرانی در صورتی كه همراه با خلق پول جدید (كسری بودجه) باشد، یك درصد رشد اقتصادی را كاهش می دهد، كه به علت جمع جبری اثرات هزینه های دولت بر رشد اقتصادی است.
همچنین در صورتی كه افزایش ۱۰ درصدی هزینه های جاری در سایر امور از طریق خلق پول جدید یا افزایش خالص دارایی خارجی بانك مركزی تأمین شود، ۸۵/۲ درصد رشد اقتصادی را كاهش خواهد داد. این امر در مورد هزینه های جاری نیز صدق می كند و افزایش ۱۰ درصدی آنها ۱/۱ درصد رشد اقتصادی كشور را می كاهد.
در پایان لازم به ذكر است، منظور از این كه گفته می شود دولت در عرضه كالاهای عمومی ضعیف تر از آنچه باید باشد، عمل می كند، مشروط به بودجه متوازن و نبود آثار جانبی بر رشد پایه پولی است، نه توصیه به بزرگتر شدن دولت به قیمت رشد بیشتر حجم پول.